Решение Хабаровского краевого суда от 26.12.2013 по делу N 3-84/13 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца 4 пункта 5.2 раздела 5 приложения к Закону Хабаровского края от 23.11.2011 N 146 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных">

ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 декабря 2013 г. по делу № 3-84/13

Хабаровский краевой суд в составе:
судьи Барабаш Н.Ю.
при секретаре В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащим законодательству и недействующим абзац 4 пункта 5.2 раздела 5 приложения к Закону Хабаровского края от 23.11.2011 № 146 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных" (в редакции Закона края от 26.06.2013 № 287 "О внесении изменений в Закон Хабаровского края "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней общих для человека и животных") в части слов "в течение 12 дней" после слов " - затраты i-го муниципального образования на приобретение хозяйственного инвентаря, уход за одной головой отловленного безнадзорного животного" и в части слов "в течение 12 дней" после слов "рассчитанные в среднем по краю по данным мониторинга за год, предшествующий расчетному периоду, и на кормление одной головы отловленного безнадзорного животного",

установил:

Законодательной Думой Хабаровского края 26.06.2013 г. принят Закон Хабаровского края от № 287 "О внесении изменений в Закон Хабаровского края от 23.11.2011 № 146 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней общих для человека и животных" (далее - соответственно Закон края № 287, Закон края № 146).
Закон края № 287 опубликован на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края 28.06.2013 г. и 12.07.2013 г. в "Собрании законодательства Хабаровского края".
Приложением к Закону края № 146 (в редакции Закона края № 287) предусмотрена Методика расчета нормативов для определения объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, разделом 5 которой установлен расчет нормативов по регулированию численности безнадзорных животных в организациях i-го муниципального образования.
Пунктом 5.2 раздела 5 данной Методики определена формула нормативов финансовых затрат по содержанию, обеспечению идентификации и учету одной головы отловленного безнадзорного животного в i-м муниципальном образовании и в соответствии с абзацем 4 установлено, что " - затраты i-го муниципального образования на приобретение хозяйственного инвентаря, уход за одной головой отловленного безнадзорного животного в течение 12 дней, рассчитанные в среднем по краю по данным мониторинга за год, предшествующий расчетному периоду, и на кормление одной головы отловленного безнадзорного животного в течение 12 дней, рассчитанные в среднем по i-му муниципальному образованию по данным мониторинга за год, предшествующий расчетному периоду.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с требованием о признании противоречащим законодательству и недействующим абзац 4 пункта 5.2 раздела 5 приложения к Закону края № 146 (в редакции Закона края № 287) в части слов "в течение 12 дней" после слов " - затраты i-го муниципального образования на приобретение хозяйственного инвентаря, уход за одной головой отловленного безнадзорного животного" и в части слов "в течение 12 дней" после слов "рассчитанные в среднем по краю по данным мониторинга за год, предшествующий расчетному периоду, и на кормление одной головы отловленного безнадзорного животного".
В обоснование заявленных требований прокурор края ссылается на то, что оспариваемая норма Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287) не отвечает требованиям ясности правового регулирования, противоречит положениям п. 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство". Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96, утвержденных Госкомсанэпиднадзором Российской Федерации 31.05.1996 № 11, Минсельхозпродом Российской Федерации 18.06.1996 № 23 (далее - Санитарные правила "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство"), п. 9.5 Санитарных правил "Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила", утвержденным постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54 "Об утверждении СП 3.1.7.2627-10" (далее - Санитарные правила "Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила").
В судебном заседании прокурор Титова Н.В. настаивала на удовлетворении требований прокурора Хабаровского края по основаниям, приведенным в заявлении.
Представители Законодательной Думы Хабаровского края, по доверенности К., Ш. просили в удовлетворении заявления прокурору края отказать, указывая на то, что оспариваемые прокурором Хабаровского края положения Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287) приняты в пределах компетенции Законодательной Думы края, носят административно-правовой характер, направлены на предупреждение и ликвидацию болезней животных, их лечение, защиту населения от болезней, общих для человека и животных, и не противоречат федеральным правовым актам.
Выслушав объяснения, лиц участвующих в деле, пояснения свидетеля П., исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, суд не находит оснований к удовлетворению требований заявленных прокурором Хабаровского края.
В соответствии с пунктами "б", "ж" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4978-1 "О ветеринарии" ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных.
В силу статьи 3 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится, в том числе, организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению; защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Согласно подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В соответствии с пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 данной статьи, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Согласно части 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Из анализа приведенных норм федерального законодательства следует, что субъект Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, а также наделять данными полномочиями органы местного самоуправления.
Согласно статье 1 Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287) предметом регулирования данного Закона являются правоотношения по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите от болезней, общих для человека и животных.
В силу части 5 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
В соответствии с частями 1, 3 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.
Законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.
Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий государственной власти субъекта Российской Федерации.
Частями 1 и 2 статьи 6 Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287) определено, что финансовое обеспечение полномочий края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных (далее - государственные полномочия края) осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета. Расчет нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий края, определяется на основании методики согласно приложению к Закону края № 146 (в редакции Закона края № 287) (далее методика).
Пунктом 5.2 раздела 5 методики установлено, что норматив финансовых затрат по содержанию, обеспечению идентификации и учету одной головы отловленного безнадзорного животного в i-м муниципальном образовании определяется исходя из 12 дневного ухода и кормления одной головы безнадзорного животного.
Доводы прокурора края о том, что оспариваемые положения абзаца 4 пункта 5.2 раздела 5 приложения к Закону края № 146 (в редакции Закона края № 287) противоречат п. 4.8 Санитарным правилам "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство" и п. 9.5 Санитарных правил "Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила" суд находит несостоятельными.
Пунктом 4.8 Санитарных правил "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство" предусмотрено, что собаки находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову.
Санитарными правилами "Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила" предусмотрены мероприятия по предупреждению случаев бешенства среди людей, в том числе необходимость отлова и содержания безнадзорных животных в специальных питомниках, а также осуществления их прививки от бешенства (пункт 9.5).
При этом названные нормы санитарных правил не устанавливают требования к сроку содержания безнадзорных животных.
Вместе с тем пунктом 4.2 Санитарных правил "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство" предусмотрено, что покусавшие людей или животных собаки, кошки и другие животные (кроме явно больных бешенством) подлежат немедленной доставке владельцем или специальной бригадой по отлову безнадзорных собак и кошек в ближайшее ветеринарное лечебное учреждение для осмотра и карантирования под наблюдение специалистов в течение 10 дней.
В соответствии с пунктами 7.2, 8.5 Санитарных правил "Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила" животное, с которым связан подозрительный на заболевание бешенством человека случай, подлежит изоляции на 10 суток; в случае, если животное, находившееся под наблюдением, не заболело (не погибло) в течение 10 дней с момента нанесения повреждений (ослюнений) человеку, то курс антирабического лечения пострадавших от укусов подозрительных на бешенство животных лиц прекращается.
Таким образом, названные федеральные правовые акты при регулировании правоотношений, направленных на предупреждение и ликвидацию болезней животных, их лечение, защиту населения от болезней, общих для человека и животных, предъявляют требования к сроку содержания безнадзорных животных в специальных питомниках в той мере, в которой это необходимо для проведения ветеринарных обследований, вакцинации, идентификации и учета безнадзорных животных.
Из пояснений свидетеля П. - заместителя начальника управления ветеринарии Правительства Хабаровского края следует, что срок карантина по бешенству составляет 10 дней, в том случае, если животное, находившееся под наблюдением в течение данного срока не заболело, не погибло, то на 11 день оно подлежит вакцинации, в течение 2 дней проверяется иммунитет на вакцину, производится идентификация и учет безнадзорного животного.
Таким образом, в судебном заседании установлено, что общий срок содержания, обеспечения идентификации, учета, ухода и кормления одной головы отловленного безнадзорного животного объективно составляет не более 12 дней и установление такого срока в оспариваемой норме Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287) не противоречит требованиям федерального законодательства.
Ссылки прокурора на то, что существуют иные заболевания, которые не могут быть излечены в течение 12-дневного срока нахождения животных в местах их содержания и, что 12-дневный срок содержания животных не выполняет функции лечения и предупреждения заболеваний у человека и животных, не обоснованны. Прокурором приведены лишь нормы федерального законодательства, которыми урегулированы вопросы предупреждения и ликвидации болезни общей для человека и животных - бешенство. Согласно пункту 3.1 Санитарных правил "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство" бешенство - острая вирусная болезнь животных и человека, характеризующаяся признаками полиоэнцефаломиелита и абсолютной летальностью. Данное заболевание не подлежит лечению ни у животных, ни у человека и при наличии признака заболевания бешенством безнадзорное животное подлежит эвтаназии (постановление Правительства Хабаровского края от 05.11.2013 г. № 376-пр). При этом Порядком отлова и содержания безнадзорных животных в Хабаровском крае, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 26.05.2011 г. № 159-пр предусмотрено, что все отловленные животные после их доставки в пункты содержания подлежат освидетельствованию специалистами краевых государственных бюджетных учреждений управления ветеринарии Правительства края и должны быть привиты против бешенства. После вакцинации у животного, как пояснила свидетель П., вырабатывается иммунитет, повторная прививка проводится через год.
Не являются основанием к удовлетворению заявления прокурора края ссылки на то, что содержание безнадзорных животных в специальных приемниках в течение 12 дней не выполняет функцию регулирования численности безнадзорных животных.
Согласно пункту 9.5 Санитарными правилами "Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила" регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках. При реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем Закон края № 146 (в редакции Закона края № 287) не является региональной программой, им не решаются вопросы регулирования численности безнадзорных животных. Цель правового регулирования Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287) - предупреждение и ликвидация болезней животных, их лечение, защита населения от болезней, общих для человека и животных. Данный Закон края не регулирует вопросы содержания в специальных питомниках безнадзорных животных, не страдающих болезнями, общими для человека и животных, а также в отношении, которых проведены ветеринарные обследования, вакцинация, идентификация и учет.
Суд находит несостоятельными ссылки прокурора края на то, что оспариваемые положения Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287) не отвечают требованиям ясности правового регулирования, поскольку устанавливая срок ухода и кормления одной головы отловленного безнадзорного животного в течение 12 дней, не определяют дальнейшие действия органов местного самоуправления в отношении отловленных безнадзорных животных.
Согласно части 3 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
При таком положении с учетом цели и предмета регулирования Закона края № 146 (в редакции Закона края № 287), а также нормативного содержания оспариваемой нормы, по истечении 12 дней после отлова безнадзорного животного финансирование на его содержание из краевого бюджета прекращается, а также прекращается обязанность органов местного самоуправления осуществлять государственные полномочия края. На дальнейший порядок обращения с безнадзорными животными действие рассматриваемого Закона края не распространяется. Вопросы содержания и пользования безнадзорными животными на время розыска их собственника, а также вопросы приобретения права собственности в отношении безнадзорных животных урегулированы Гражданским кодексом РФ (статьи 230, 231) и в силу положений части 1 статьи 3 Гражданского кодекса РФ данный вопрос не может регулироваться законодательством субъекта Российской Федерации. При этом постановлением Правительства Хабаровского края от 26.05.2011 г. № 159-пр утвержден Порядок отлова и содержания безнадзорных животных в Хабаровском крае, которым предусмотрено, что органы местного самоуправления за счет собственных средств в рамках реализации положений Федерального закона от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вправе проводить мероприятия по отлову безнадзорных животных, а также указано, на необходимость освидетельствования всех отловленных животных специалистами КГБУ управления ветеринарии Правительства Хабаровского края для решения вопроса их дальнейшего использования, возможной передачи заинтересованным лицам, организациям, а также, при необходимости, об уничтожении и утилизации в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами и ветеринарными правилами и нормами. Также установлено, что меры к розыску собственника отловленных безнадзорных животных и порядок приобретения права собственности на безнадзорных животных осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
Кроме того, оспариваемая прокурором края норма по своему содержанию является ясной и понятной, в ней не содержится каких-либо выводов и утверждений, которым могло быть придано двусмысленное толкование, что в том числе подтверждается исследованными в судебном заседании отчетами о расходовании финансовых средств, полученных на осуществление государственных полномочий края, из которых видно, что переданные государственные полномочия органами местного самоуправления исполняются. Так, количество отловленных безнадзорных животных в 2012 г. составило 135 голов, а в 2013 г. - 491. Представленная же прокурором в обоснование приведенных доводов информация глав муниципальных образований края относительно Закона края 146 (в редакции Закона края № 287) сводится не к неясности для органов местного самоуправления оспариваемых прокурором края положений, а к недостаточности средств для осуществления переданных государственных полномочий.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

оставить без удовлетворения заявление прокурора Хабаровского края о признании противоречащим законодательству и недействующим абзаца 4 пункта 5.2 раздела 5 приложения к Закону Хабаровского края от 23.11.2011 № 146 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных" (в редакции Закона края от 26.06.2013 № 287 "О внесении изменений в Закон Хабаровского края "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней общих для человека и животных") в части слов "в течение 12 дней" после слов " - затраты i-го муниципального образования на приобретение хозяйственного инвентаря, уход за одной головой отловленного безнадзорного животного" и в части слов "в течение 12 дней" после слов "рассчитанные в среднем по краю по данным мониторинга за год, предшествующий расчетному периоду, и на кормление одной головы отловленного безнадзорного животного".
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение принято в окончательной форме 31 декабря 2013 г.

Судья Хабаровского краевого суда
Н.Ю.БАРАБАШ


------------------------------------------------------------------